Africa-Press – Tchad. Entre méfiance, manque d’investissement et acharnement fiscal, les opérateurs de télécommunications comme les institutions chargées de les réguler ont chacun leur part de responsabilité dans le conflit perpétuel qui caractérise leur relation.
« Nous sommes actuellement en train d’explorer une voie de sortie de crise ». Ces derniers jours, quand il s’agit d’évoquer le bras de fer qui oppose depuis décembre 2021 le régulateur des télécoms sénégalais et les trois opérateurs du pays, Mamadou Mbengue, directeur général de Free au Sénégal, manie la périphrase. Craint-il de faire capoter un dialogue enfin renoué entre ses homologues et Abdoul Ly, patron de l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP) ?
Ce dernier a mis le feu aux poudres, à la fin de l’année écoulée, lorsqu’il a décidé de sanctionner Sonatel, Free Sénégal et Expresso Sénégal, à hauteur de 31 millions d’euros au total, pour mauvaise qualité de service. Le dossier a emballé la presse locale, nourrie par les différents communiqués et conférences de presse organisées pour contrer les arguments du régulateur.
Pour ne rien arranger, le ministre de l’Économie numérique et des Télécoms, Yankhoba Diattara – alors engagé dans une campagne pour la mairie de Thiès finalement infructueuse – y a ajouté son grain de sel, au début de janvier, s’en prenant directement à Sonatel (filiale du géant français Orange et leader du marché local) lors d’un atelier sur l’aménagement du territoire. Et ce devant toutes les parties prenantes du secteur réunies pour l’occasion…
La qualité de service, c’est l’argument ultime des États africains pour récupérer des recettes auprès des opérateurs
Perte de valeur du secteur depuis dix ans
Le Sénégal est loin d’avoir fait montre d’originalité avec cette sanction pour « non-respect » des engagements du cahier des charges. « La qualité de service, c’est l’argument ultime des États africains pour récupérer des recettes auprès des opérateurs », confirme l’économiste burkinabè Fayçal Sawadogo, spécialiste de la fiscalité des télécoms et consultant pour la BAD. Les opérateurs le répètent en boucle : l’excès de taxes les empêche d’investir dans l’extension des réseaux.
Dans un travail de recherche présenté en 2016 à Telecom ParisTech, Irène Sare Kanzie, de l’Arcep-Burkina Faso, le régulateur des télécoms à Ouagadougou, notait qu’entre 2010 et 2015, les investissements annuels des opérateurs avaient baissé de 108 milliards de F CFA à 22,6 milliards de F CFA (de 164,6 millions à 34,45 millions d’euros). « Ces baisses sont dues, selon les opérateurs, à la pression fiscale observée dans le secteur des télécoms et notamment au coût élevé des droits de douane », notait l’économiste, par ailleurs cheffe du département économie et prospective de l’Arcep-BF. D’après ses calculs, sur la même période, les taxes et impôts versés par les entreprises télécoms au Burkina Faso avaient plus que doublé, de 33,8 milliards à 76,8 milliards de F CFA.
Les estimations varient quant au poids en matière de revenus de la fiscalité traditionnelle et des taxes spéciales appliquées au secteur (redevances de fréquence, de numération, de régulation, contribution aux fonds pour l’accès et le service universel, taxe spécifique aux entreprises de télécoms). Une étude de GSMA concluait à une moyenne de 25 % du chiffre d’affaires annuel des compagnies de télécoms, au sud du Sahara, contre 24 % en zone Mena (Afrique du Nord, Moyen-Orient) et 21 % en Europe.
Pour Fayçal Sawadogo, lorsqu’on prend en compte l’ensemble de toutes les taxes appliquées par les régies fiscales, mais aussi les régulateurs, les « taux effectifs moyens d’imposition » sont nettement supérieurs à la moyenne trouvée par l’association professionnelle. « La taxation des télécoms a explosé entre 2004 et 2021 », assure-t-il. Rejoint sur ce point par le lobby professionnel, qui a recensé 41 augmentations de taux ou créations d’impôts propres au secteur, en Afrique subsaharienne, entre 2011 et 2017.
Au sein d’un même gouvernement, un conflit peut apparaître entre l’agenda du ministère des Finances et celui des Télécoms
De surcroît, plaident les acteurs du secteur, depuis les débuts du déploiement massif de la 3G il y a une dizaine d’années, leur industrie n’est plus aussi lucrative qu’avant. La technologie a permis de développer des services de communication basés sur les protocoles de l’internet (aussi appelés services « over-the-top » ou OTT) comme WhatsApp, Telegram ou Signal qui concurrencent directement les revenus issus des SMS et des appels téléphoniques.
L’excès de taxes constitue un frein à l’investissement dans l’extension des réseaux. Ici, à Abidjan. © Issouf Sanogo/AFP
De puissants relais tels que l’association GSMA et l’Alliance pour un internet abordable, ONG soutenue par le colosse américain Google et l’Agence nationale de développement de la Suède, appuient le plaidoyer des opérateurs africains. Ces organes rappellent également le cercle vicieux qu’engendrent les amendes brandies trop facilement contre des entreprises de télécoms dont la charge fiscale est déjà importante. « La réglementation de la qualité de service est au cœur des efforts visant à atteindre l’objectif de niveaux de qualité de service élevés », reconnaît la GSMA dans une étude consacrée à ce sujet. En Afrique subsaharienne, alerte cependant l’organisation professionnelle, cette réglementation est jugée déficiente en raison « d’objectifs complexes et disproportionnés, d’un manque de normalisation technique et de collaboration ou de consultation de l’industrie, de cadres désuets et homogènes, et du risque que les sanctions financières soient contre-productives ».
Méfiance généralisée
Surtaxer et sanctionner s’avère donc périlleux pour la pérennité du secteur des télécoms et la poursuite des investissements nécessaires pour maximiser la couverture réseau des territoires. Mais les opérateurs télécoms sont-ils victimes d’un acharnement injuste, d’un discret règlement de comptes ou de leurs propres maladresses ? Un mélange des trois, peut-être.
Les dirigeants politiques sont convaincus que les opérateurs ne fournissent pas leurs vraies informations
« Au sein d’un même gouvernement, un conflit peut apparaître entre l’agenda du ministère des Finances, qui taxe abondamment pour garantir le succès de la mandature en cours, et celui du ministre des Télécoms, qui souhaite ménager le secteur pour développer l’écosystème du numérique », reconnaît un haut cadre de l’administration congolaise. Pour autant, si les pouvoirs publics continuent de taxer les « telcos » comme aux grandes heures des années 2005-2015, c’est d’abord parce qu’ils sont conscients qu’en dépit des protestations des opérateurs, le segment de la voix demeure leur première source de revenus – même si leur part baisse chaque année. Mais aussi parce qu’ils se doutent que ce segment reste notoirement difficile à surveiller par les pouvoirs publics, lesquels, dans bien des cas, restent persuadés de ne pas recevoir les « vrais chiffres » de la part des compagnies de téléphonie.
Sur le premier point, il suffit de se reporter aux résultats des opérateurs. Chez MTN, les revenus de la voix ont baissé de 630 millions d’euros entre 2012 et 2020, mais le segment – en croissance toutefois de 4,8 % en 2020 – représente encore près de 52 % (5,4 milliards d’euros) de ses revenus totaux contre 27 % pour la data mobile – en hausse, elle, de 31 % sur la même période.
Sur le second, comme le souligne Fayçal Sawadogo, le manque d’investissements dans les institutions de contrôle crée le sentiment que les opérateurs faussent leurs déclarations afin d’être le moins imposés possible. « Les dirigeants politiques sont convaincus que les opérateurs ne fournissent pas leurs vraies informations relatives, par exemple, à l’état de leur couverture réseau et à l’estimation de leur minutes d’appels internationaux », abonde l’économiste formé à l’université de Ouaga II et assistant de recherche à la Fondation pour les études et recherches sur de développement international (Ferdi), en France. « En raison du manque de moyens techniques des régulateurs, on se retrouve avec un système déclaratif où les opérateurs peuvent profiter de l’ignorance ou de leur supériorité technique pour communiquer des faux chiffres », assure notre conseiller ministériel. À cette aune, la sanction n’est plus qu’une façon pour l’État de récupérer son dû…
Le mode de calcul des sanctions n’est jamais décrit clairement dans les cahiers des charges des télécoms
Mais « l’excès de sanctions » est aussi permis par des cadres juridiques trop flous qui entretiennent une méfiance généralisée. « Le mode de calcul des sanctions n’est jamais décrit clairement dans les cahiers des charges des télécoms », s’alarme Fayçal Sawadogo. Le manque d’indépendance des régulateurs pose lui aussi un problème, plus structurel.
Publicité Airtel, à Libreville, Juillet 2018. Au Tchad, en 2020, après un accord avec le régulateur le duopole Tigo-Airtel a réinvesti l’intégralité du montant de l’amende infligée. © Jacques Torregano pour JA
Selon notre conseiller ministériel, trois conditions déterminent la réelle indépendance d’un régulateur : « Un financement alloué au travers d’une dotation votée par le Parlement ; un corpus juridique clair et sans possibilité d’interprétations plurielles ; et un statut institutionnel qui garantisse l’équidistance entre le gouvernement, les opérateurs et les utilisateurs ». En France, par exemple, trois des membres du collège de l’Arcep (dont son président) sont nommés par le chef de l’État, deux autres par le président de l’Assemblée nationale et les deux derniers par celui du Sénat. Quant au budget de l’institution, il est discuté puis voté par le Parlement.
Les pays africains sont loin de suivre ce type de gouvernance. L’Arcep gabonaise comme l’ARTP sénégalaise disposent par exemple d’un collège désigné par décret présidentiel tandis que le conseil d’administration de l’ANRT marocaine est présidé par le chef du gouvernement.
Cette crise de confiance permanente pourrait pourtant être désamorcée par un certain nombre de réformes ainsi que quelques efforts de la part du secteur privé. Côté régulateur, outre l’arme d’extraction massive qu’est la sanction, il existe des recours plus transparents qui permettent de rappeler à l’ordre un opérateur. Ils ont déjà été appliqués, au Tchad notamment. En 2020, des discussions entre l’autorité de régulation et le duopole Tigo-Airtel ont, selon la GSMA, abouti à un accord prévoyant que le montant d’une amende de 8 milliards de F CFA soit directement réinvesti par les opérateurs dans l’amélioration de la couverture et de la qualité de leur réseau. Et ce à rebours de la pratique courante dans la plupart des pays du continent où les sommes sont soit reversées directement au ministère des Finances puis diluées dans le budget de l’État, soit injectées dans un fonds de services universel affecté au développement des télécoms. Or, les compétences de ces derniers restent mal définies avec comme résultat un sous-investissement abyssal des ressources qui leur sont confiées. En 2018, la Fondation World Wide Web a ainsi estimé que 408 millions de dollars dormaient dans les caisses de 37 fonds universels africains.
On pourrait imaginer que les télécoms puissent avoir recours aux clauses de stabilité fiscale
Du côté des opérateurs télécoms, trop souvent engagés dans une logique de jeu à somme nulle, il pourrait être utile d’abandonner la logique actuelle de compétition au profit d’une action collective et coordonnée, avec la création de véritables lobbys cohérents, capables de peser dans les discussions et d’imposer certaines conditions. « On pourrait imaginer que les télécoms puissent avoir recours aux clauses de stabilité fiscale qui imposent des taxes préférentielles pour un secteur donné, comme ce qui se fait dans l’industrie extractive. Mais le manque de cohésion empêche les opérateurs de s’unir et négocier de telles conditions », regrette Fayçal Sawadogo.
« L’analyse montre que le manque à gagner dû aux exonérations fiscales et douanières est considérable. Si les sociétés minières devaient payer leurs impôts et taxes dans les mêmes conditions que le secteur des télécoms, la contribution du secteur minier à l’économie serait encore plus élevée », complète l’étude d’Irène Sare Kanzie de l’Arcep-BF. L’histoire a montré que l’industrie parvenait à trouver une certaine cohésion, mais seulement dans l’urgence. En 2015, en pleine période électorale en RD Congo, lorsque l’exécutif avait décidé de couper l’accès à internet et les SMS, les opérateurs s’étaient alors alliés afin de contraindre Lambert Mende, puissant ministre des Télécoms, à rebrancher les réseaux. Mieux : la même année en Guinée, l’industrie était parvenue à faire baisser le taux d’une nouvelle taxe sur les réseaux téléphoniques (Tartel). Les opérateurs de téléphonie africains doivent seulement apprendre à parler d’une même voix.
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