Africa-Press – Congo Kinshasa. La promulgation de la Loi n°25/045 du 1er juillet 2025 relative à l’aménagement du territoire, communément appelée « Loi Loando », représente l’un des gestes les plus structurants qu’ait posé l’État congolais en matière d’organisation économique depuis la réforme minière de 2002. Ce texte, au-delà de sa technicité juridique, offre une grille de lecture profondément économique de l’avenir du pays: il tente d’opérer un basculement, d’un modèle extractif désarticulé vers une dynamique de croissance fondée sur la spatialisation de la politique publique.
Il serait erroné de croire que cette loi ne concerne que les urbanistes et les géomètres. Grave erreur. Car ce qu’elle organise en réalité, c’est l’allocation spatiale des facteurs de production, le sol, le capital, les infrastructures, à travers une logique de planification territoriale qui rompt avec l’approche anarchique et opportuniste héritée du passé. En inscrivant à l’article 1er que la loi vise la planification et la coordination de l’utilisation rationnelle des espaces physiques, le législateur pose clairement les jalons d’une transformation structurelle de l’économie réelle.
L’économie congolaise, telle qu’elle s’est constituée ces deux dernières décennies, est marquée par une forte concentration sectorielle et géographique. Le secteur extractif représente plus de 90 % des exportations, avec un surinvestissement dans quelques provinces (Haut-Katanga, Lualaba, Sud-Kivu), tandis que les autres régions végètent dans le sous-développement logistique, énergétique, ou agricole. Ce déséquilibre entraîne des externalités négatives massives: migration urbaine désordonnée, enclavement des zones rurales, vulnérabilité aux chocs climatiques et sécuritaires.
Dans cette perspective, la Loi Loando réintroduit une logique de rationalité spatiale dans la politique économique. Le principe du zonage fonctionnel permet de distinguer les vocations sectorielles des territoires: agriculture, foresterie, tourisme, industrie, etc. Cela n’est pas neutre. Car tout économiste sait que l’efficacité marginale des investissements publics baisse lorsqu’ils ne sont pas coordonnés à l’usage réel du sol. Construire une route dans une zone non planifiée, sans affectation claire, revient souvent à créer une rente foncière sans productivité. En revanche, adosser l’infrastructure à un pôle agricole zoné, à un bassin industriel identifié, à un corridor logistique prévu dans un plan, c’est maximiser le rendement de l’investissement et limiter les gaspillages budgétaires.
Plus encore, la loi active un levier rarement utilisé dans la tradition économique congolaise: la théorie des incitations. En exigeant un avis de conformité spatiale préalable pour tout projet majeur, le législateur lie l’action économique privée aux priorités publiques d’aménagement. Cette clause transforme l’État en arbitre de cohérence territoriale. Elle n’interdit pas l’initiative privée, mais l’oriente. Elle crée un coût d’opportunité pour les projets déconnectés, et une prime d’alignement pour ceux qui s’inscrivent dans la stratégie territoriale. Autrement dit, elle modifie la fonction de réaction des agents économiques. Un investisseur qui souhaite construire un complexe agro-industriel, une centrale solaire ou une route de desserte devra désormais intégrer la grille de lecture spatiale définie par l’État. Il n’y a là rien de punitif: c’est une forme de cohérence par le contrat, où l’État n’impose pas, mais conditionne. Ce mécanisme est typique des États structurés qui veulent concilier liberté d’entreprise et planification stratégique.
Mais le grand pari de cette loi réside ailleurs. Il consiste à réactiver des zones d’accumulation que l’économie dominante a désertées. Les articles 23 à 30 assignent à l’État, aux provinces et aux entités territoriales décentralisées l’obligation de créer des pôles, bassins et corridors d’activités compétitifs, prenant en compte les avantages de localisation, les potentialités écologiques et les besoins de désenclavement. Si cette dynamique est suivie, elle pourrait redonner vie à des territoires jusque-là perçus comme périphériques, en en faisant des réservoirs de croissance endogène. Cela correspond à une logique de développement que les économistes appellent bottom-linked growth, dans laquelle les flux d’investissement remontent depuis les territoires vers les centres de décision, et non l’inverse.
Mais ce potentiel, il faut le dire clairement, reste aujourd’hui largement théorique. Car la capacité de mise en œuvre du texte repose sur une architecture institutionnelle encore balbutiante. Les conseils d’aménagement du territoire, les agences nationales et observatoires créés par la loi, ou encore les mécanismes de coordination intersectorielle, sont pour l’instant peu outillés, faiblement dotés, et souvent absents des provinces les plus éloignées. De plus, les données nécessaires à la planification (inventaires biophysiques, cartes d’usage du sol, projections démographiques) sont soit inexistantes, soit détenues par des structures non interopérables.
Sur le plan budgétaire, le Fonds national d’aménagement du territoire pourrait constituer une innovation institutionnelle puissante, en rassemblant des ressources publiques, fiscales et partenariales au service d’un développement planifié. Mais l’expérience récente montre que les fonds publics spécialisés, en RDC, sont souvent affaiblis par des captations politiques, des déperditions de flux et des incohérences dans l’allocation. La réussite de ce fonds ne dépendra donc pas de son existence légale, mais de la qualité de sa gouvernance, de sa traçabilité, et de son adossement à une stratégie d’exécution précise, territorialisée et évaluée.
Du côté du secteur privé, la loi pourrait redéfinir les opportunités. En réorganisant la géographie économique du territoire, elle modifie en profondeur les coordonnées d’accès aux opportunités pour les entreprises. Pour les acteurs traditionnels du Bâtiment et des Travaux Publics (BTP), de l’ingénierie urbaine, de l’agro-industrie ou encore de la logistique, cette loi introduit un nouvel outil de lecture stratégique du territoire: la cartographie prévisionnelle. En d’autres termes, elle anticipe la localisation des futurs pôles d’investissements publics et privés, ce qui permet aux entreprises de mieux planifier leurs implantations, d’optimiser leurs chaînes de valeur et d’identifier en amont les appels d’offres à venir.
Mais au-delà de ces filières établies, c’est l’écosystème des start-ups technologiques et des services numériques qui pourrait y trouver une véritable rampe de lancement. Les entreprises spécialisées en systèmes d’information géographique (SIG), en modélisation spatiale, ou encore en intelligence territoriale, se voient offrir une opportunité inédite de co-construire la planification du territoire. Cette loi peut être un catalyseur d’innovation, à condition toutefois que l’État sache ouvrir ses processus décisionnels à ces nouveaux entrants. La participation des jeunes entreprises, des innovateurs locaux, mais aussi des communautés bénéficiaires, n’est pas une option: elle est la condition d’une territorialisation réussie de l’action publique.
La Loi Loando ne se mesure pas à l’épaisseur de ses articles, mais à ce qu’elle rend possible: un réagencement profond des liens entre économie et territoire, un recadrage des incitations publiques, une tentative de déverrouiller les mécanismes d’une croissance trop longtemps polarisée. Ce n’est pas un aboutissement, mais un socle, une architecture invisible sur laquelle des politiques nouvelles pourraient s’élever. Car sans géographie, la stratégie se disperse, et sans cap spatial, l’investissement devient errance.
La RDC a désormais les outils pour penser son développement à l’échelle du territoire et un cadre pour penser son avenir autrement que par les mines ou les villes. Reste à savoir si elle saura s’en saisir sans que les vieux réflexes technocratiques ne l’étouffent. Car ici, l’espace est plus qu’un décor: il est une promesse. Et peut-être, pour ceux qui savent lire entre les lignes de la loi, le début d’un renversement attendu.
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*Kevin Ngunza Maniata mène des travaux de recherche en économie du développement et en diplomatie économique. Les propos tenus dans cet article n’engagent que lui et ne sauraient être attribués à ses affiliations institutionnelles.
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